2 月 23 日，《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》公布。作为 2025 年的中央一号文件，《意见》强调，做好房地一体宅基地确权登记颁证；探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式；不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。

2 月 24 日，在国新办举行的新闻发布会上，中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东表示，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，这两条政策底线必须守住，不能突破。

2014 年底，宅基地制度改革试点工作启动，不同试点的侧重点不同。例如，江西黎川推进宅基地复垦、付费使用制度；天津蓟县和武清推进宅基地流转；安徽来安推行宅基地有偿使用制度；湖南长沙探索宅基地有偿退出机制。

"宅基地所有权必须归集体所有，这是改革的基本前提。"中央党校教授徐祥临表示，禁止城镇居民购买宅基地，主要是为了防止土地资源过度集中，保护农民的基本居住权和集体经济利益。

一位曾参与宅基地制度改革设计的人士告诉经济观察网，中央和省级相关部门定期根据各试点地区上报反馈的信息，对宅基地制度改革的内容进行调整。有些领域已经暂停改革，如宅基地交易、抵押等；有些领域则进一步规范，如出租流转、有偿收回等行为。

一、划线

2025 年中央一号文件有关宅基地的内容主要集中在第二十六条，主要涉及三项内容。

第一，要求管好用好农村资产，扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。

某试点城市自然资源部门人士告诉经济观察网，确权发证是宅基地改革的第一步，未来无论是用于出租和流转，还是入股和合作，都需要不动产权证作为凭证和依据。

在他看来，确权发证不仅是颁发一张不动产权证，还涉及一系列权利的确认：

首先，确认宅基地的四至范围及边界。确权的第一步是地籍调查，通过专业测绘团队对宅基地四至坐标进行确认；地籍调查完成后，对宅基地建档，作为办理不动产证的依据。

其次，宅基地房屋继承权确认。比如，一户村民有多个子女，老人过世后，由于"一户一宅"限制，宅基地上的房屋只能由其中一名子女继承，多子女家庭需要确定一名继承人。

地籍调查、建档等工作完成后，宅基地权利人可以带着地籍档案到当地不动产部门申请办理不动产证，权利人获得宅基地不动产证后，确权工作才算完成。

第二，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。

徐祥临表示，他在与部分试点城市官员接触过程中发现，地方官员对宅基地制度改革整体是支持的，但对部分内容存疑。比如，宅基地所有权归集体，不能继承，但房屋可以继承。地房一体化颁发不动产证后，农房一旦入市交易，意味着所有权转移。

宅基地作为抵押物的改革也存在类似问题。宅基地用作抵押物的前提是可变现，可交易。如果交易仅限制在集体范围内，作为抵押物的价值不大；如果扩大交易范围，则意味着宅基地所有权转移。

上述参与宅基地制度改革设计的人士说，宅基地（农房）与国有建设用地（城市商品房）交易和抵押的均为使用权，但国有土地的所有权只有一个主体，而宅基地的所有权分属不同主体，房地一体化后，使用权转让可能让所有权发生变化。这也是宅基地交易和抵押被暂时叫停的主要原因。

上述试点城市自然资源部门人士表示，中央一号文件有关"探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式"等内容，对未来宅基地进入市场的方式划定了范围，不包括交易。

此外，中央一号文件第三十条要求，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

在他看来，在城市的农民工，未来在城市无法生存可以回到农村，宅基地是最后的家园。农民失去了宅基地和耕地等于一无所有。所以，不让农民失去唯一宅基地（自愿有偿退出除外），也是宅基地改革的底线之一。

第三，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。

上述试点城市自然资源部门人士说，这是因为类似的情况已经在部分试点城市出现，个别地区通过出售"宅基地 20 年租赁权"等方式进行变相交易。

此外，部分城市通过定指标、摊任务等方式强制要求农民退出宅基地，这次《意见》也予以禁止，要求宅基地退出必须建立在自愿基础上。

二、两个难题

上述试点城市自然资源部门人士说，宅基地制度改革是一项复杂的系统工程，每一步都需要一个漫长的过程。他所在城市从 2016 年开始启动确权工作，至今仍有不少宅基地没有完成确权。

他介绍，在试点过程中，类似的困难或困惑很多，他们也在摸着石头过河，一边打报告请示一边缓慢前进。他们面临的第一个难题是，部分宅基地由于历史或现实原因无法确权。

以地籍调查为例，由于历史原因，宅基地之间没有清晰的界限，但确权需要有精确的坐标。所以一户宅基地划定四至范围时，需要取得邻居的无异议认可，并签字确认，即宅基地权属清晰，没有纠纷。

在实际确权过程中，有些地区由于拆迁补偿价格较高，邻居之间对宅基地范围"寸土必争"，有时一面共用山墙的分配比例，经过多年诉讼依然无法分清。只要双方无法达成一致，就无法确权。

还有一种情况是，邻居早年外出打工，已经与村集体和集体成员失去联系，由于户口仍在村集体，必须为其保留宅基地，但地籍调查资料无法获得签字，宅基地也无法确权。

第二个难题是，城镇居民购买宅基地 20 年租赁权是否符合政策要求。

宅基地制度改革实施三权分置，所有权归属集体，农民拥有免费使用宅基地资格权及使用权。宅基地流转主要涉及使用权，即通过出租、合作和入股等方式获得回报，或者通过有偿退出获得一次性收益。

按照宅基地制度改革试点初衷，流转使用权主要用于发展产业，比如，将宅基地使用权流转给民宿经营企业，企业对房屋重建或修缮后用于经营民宿。宅基地权利人也可以通过入股或合作形式参与分享收益。

但实际上，部分试点城市宅基地的使用权流转给企业后，企业并没有用于发展产业，而是改造后将 20 年使用权打包出售给城镇居民。有些企业与城镇居民甚至签订 70 年租赁合同。

一位从事宅基地交易的人士告诉经济观察网，2024 年，他们团队在天津武清卖出 60 多处宅基地，全部以 20 年租赁权名义销售。购房者均为北京、天津等地的城镇居民，主要用于居住、养老。

流转的宅基地用于经营还是居住，法律法规并没有严格规定；出售 20 年租赁权的行为是否违背"不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地"相关规定，同样没有实施细则予以明确规定。

上述试点城市自然资源部门的人士说，虽然法律没有明确禁止城镇居民租赁农房，但购买 20 年租赁权和租赁仍有区别。其中一个主要判断标准是，租赁通常按月或按年支付租金；而购买是一次性支付。

该人士说，城镇居民购买宅基地农房 20 年使用权，虽然目前获得部分试点区域的默认，但依然存在两个风险。其一，20 年租赁期内，城镇居民对宅基地形成事实上的占有，如果宅基地是农民唯一住房，造成农民失去宅基地；其二，租赁期内，农民要求收回宅基地使用权，可能造成城镇居民损失。

据上述宅基地交易人士介绍，宅基地使用权交易流程是，农民作为宅基地权利人与村集体、相关公司签订三方租赁协议，按年支付租金；相关公司与城镇居民签订的是 20 年租赁合同，一次性支付全部 20 年租金。

三、十年试点

宅基地制度改革试点工作进行了十年，共经历三个阶段。

第一阶段从 2015 年到 2020 年，为试点探索阶段。

2015 年 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着宅基地制度改革试点正式启动。

2015 年 2 月，原国土资源部批准首批 15 个县（市、区）进行宅基地制度改革试点。2017 年，宅基地制度改革试点扩展至 33 个，2020 年第二轮试点再次扩展至 104 个县和 3 个地级市。

2016 年的中央一号文件提出，要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。2017 年中央一号文件提出，全面加快"房地一体"的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用闲置农房及宅基地，增加农民财产性收入。

2018 年中央一号文件首次提出，探索宅基地所有权、资格权和使用权"三权分置"，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

2019 年中央一号文件提出，稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。上述试点城市自然资源部门人士说，这是对过去几年宅基地制度改革的阶段性经验总结和调整。

2020 年 6 月，中央深改委第十四次会议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》（下称"方案"），并于 8 月由中央办公厅和国务院办公厅联合印发。

方案要求，试点地区严格落实"一户一宅"规定，坚持依法自愿有偿原则，确立合法取得宅基地有偿退出、非法占用宅基地无偿退出或少量房屋补偿的规则，探索永久退出、暂时退出、产权置换、货币补偿等多种方式，让宅基地使用权退得出、流得动、有收益。

第二阶段从 2021 年至 2023 年，为制度框架完善阶段。

2021 年，自然资源部与有关部门一起推动宅基地制度改革试点地区完成"房地一体"宅基地确权登记，结合试点探索开展宅基地"三权分置"不动产登记、宅基地使用权抵押登记等。

2022 年 11 月，农业农村部发布《农村宅基地暂行管理办法》明确规定，禁止违法收回村民依法取得的宅基地。此前，部分试点省份以改革名义，强制从村民手中收回宅基地。

2023 年中央一号文件提出多项改革措施，包括加快确权颁证、妥善解决历史遗留问题、探索"三权分置"有效实现形式等。同时探索宅基地有偿使用及有偿退出方式和标准；鼓励通过自营、出租和入股等方式利用闲置宅基地发展相关产业；保障进城农民合法土地权益，禁止以落户城镇为由要求农民退出宅基地。

第三阶段从 2024 年至今，为深化改革和全面推进阶段。

2024 年 6 月，全国人大宪法和法律委员会报告认为，宅基地使用权抵押问题比较复杂，需在党中央明确下一步改革部署后，再考虑授权试点问题，经同有关方面沟通，建议终止审议《关于授权国务院在北京市昌平区等农村宅基地改革试点地区行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》。这意味着宅基地抵押暂停试点。

2024 年 6 月，多省出台宅基地有偿退出细则，如河南建立宅基地退出资金库，对自愿退出者给予一次性补偿（8 万元 / 亩— 12 万元 / 亩）。同时，明确"一户一宅"面积标准（东部 ≤120 平方米、中部 ≤140 平方米、西部 ≤160 平方米），超占部分实行有偿使用（10 元 / 平方米 / 年）。

2024 年 7 月，宅基地流转范围扩大，允许进城落户农民在本集体经济组织内部有偿转让宅基地使用权。

2025 年 2 月，中央一号文件发布，宅基地制度改革试点方向逐渐聚焦清晰。